《中华人民共和国民事诉讼法》的决定
(2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过)
第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》作如下修改:
一、增加一条,作为第十六条:“经当事人同意,民事诉讼活动可以通过信息网络平台在线进行。
“民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的,与线下诉讼活动具有同等法律效力。”
二、将第三十九条改为第四十条,第二款修改为:“适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件,可以由审判员一人适用普通程序独任审理。”
三、将第四十条改为第四十一条,增加一款,作为第二款:“中级人民法院对第一审适用简易程序审结或者不服裁定提起上诉的第二审民事案件,事实清楚、权利义务关系明确的,经双方当事人同意,可以由审判员一人独任审理。”
四、增加一条,作为第四十二条:“人民法院审理下列民事案件,不得由审判员一人独任审理:
“(三)人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的案件;
“(四)属于新类型或者疑难复杂的案件;
“(五)法律规定应当组成合议庭审理的案件;
“(六)其他不宜由审判员一人独任审理的案件。”
五、增加一条,作为第四十三条:“人民法院在审理过程中,发现案件不宜由审判员一人独任审理的,应当裁定转由合议庭审理。
六、将第八十七条改为第九十条,修改为:“经受送达人同意,人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。通过电子方式送达的判决书、裁定书、调解书,受送达人提出需要纸质文书的,人民法院应当提供。
七、将第九十二条改为第九十五条,第一款修改为:“受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过三十日,即视为送达。”
八、将第一百六十一条改为第一百六十四条,修改为:“人民法院适用简易程序审理案件,应当在立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长一个月。”
九、将第一百六十二条改为第一百六十五条,修改为:“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单金钱给付民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之五十以下的,适用小额诉讼的程序审理,实行一审终审。
十、增加一条,作为第一百六十六条:“人民法院审理下列民事案件,不适用小额诉讼的程序:
“(二)涉外案件;
“(三)需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的案件;
“(五)当事人提出反诉的案件;
十一、增加一条,作为第一百六十七条:“人民法院适用小额诉讼的程序审理案件,可以一次开庭审结并且当庭宣判。”
十二、增加一条,作为第一百六十八条:“人民法院适用小额诉讼的程序审理案件,应当在立案之日起两个月内审结。有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长一个月。”
十三、增加一条,作为第一百六十九条:“人民法院在审理过程中,发现案件不宜适用小额诉讼的程序的,应当适用简易程序的其他规定审理或者裁定转为普通程序。
十四、将第一百六十九条改为第一百七十六条,第一款修改为:“第二审人民法院对上诉案件应当开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,人民法院认为不需要开庭审理的,可以不开庭审理。”
十五、将第一百九十四条改为第二百零一条,修改为:“经依法设立的调解组织调解达成调解协议,申请司法确认的,由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内,共同向下列人民法院提出:
十六、将第十三条中的“诚实信用”修改为“诚信”;将第四十六条、第一百三十七条、第一百四十一条中的“审判长”修改为“审判长或者独任审判员”;将第八十二条中的“节假日”修改为“法定休假日”;将第一百零六条、第一百五十一条、第二百零六条、第二百五十七条中的“抚育费”修改为“抚养费”;将第一百二十八条中的“合议庭组成人员”修改为“审判人员”;将第一百四十九条中的“由本院院长批准”修改为“经本院院长批准”;将第一百八十四条、第一百八十五条中的“意外事故”修改为“意外事件”;将第一百八十七条中的“其近亲属或者其他利害关系人”修改为“利害关系人或者有关组织”;将第一百九十条中的“或者他的监护人”修改为“本人、利害关系人或者有关组织”;将第一百九十三条中的“民法通则”修改为“民法典”;将第一百九十六条中的“物权法”修改为“民法典”;将第二百三十九条中的“从规定的每次履行期间的最后一日起计算”修改为“从最后一期履行期限届满之日起计算”。
本决定自2022年1月1日起施行。
《中华人民共和国民事诉讼法》根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整,重新公布。
2021年修正民事诉讼法评述
两年之前,也即2019年12月28日,本届常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)。《授权决定》授权最高人民法院在北京、广东等15个省(区、市)20个城市的305家法院组织开展
试点期间,试点法院暂时
如今,试点即将结束,对于试点实践证明行之有效的做法,经过全面征求意见、细致周延论证,有必要上升为制度成果。
由此可见:
所以,参照之前开展刑事案件认罪认罚从宽制度等重大试点工作的惯例,相关调研在试点过半后,就应与试点工作同步开展。2021年4月,立法机关会同最高人民法院启动修法调研工作,并在南京召开部署动员会议。经全面调研论证,先形成修正草案听取意见,结合试点中出现的新情况新问题,根据各方意见建议修改完善。
最终,经10月召开的常委会第三十一次会议“一读”审议、12月召开的常委会第三十二次会议“二读”审议,作出修法决定,新法通过、实施时间正好与试点结束时间衔接,如此方能确保重大改革于法有据、平稳有序。
两年来,从提交议案、立法授权,到动员部署、启动试点,再到中期报告、报送草案、首次审议,所有立法决定、审议意见、修正草案、议案说明、司法文件、领导讲话、政策解读、问答口径,皆全部公开,明明白白,在“中国人大网”、最高人民法院官网都可查询。
根据中央改革部署,最高人民法院作为第一责任单位,牵头研究制定相关改革方案,提请立法机关作出授权后,印发了《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(法〔2020〕11号,以下简称《试点实施办法》)。
按照《授权决定》,最高人民法院作为试点工作的
修正草案审议期间,有关部门、专家学者提出了不少涉及民事诉讼其他方面的意见建议,如代表人诉讼、示范性诉讼、家事诉讼、诉的合并、再审审查结案方式等,许多都很有实践意义和参考价值。考虑到这次修改是专项修改,暂时未将之纳入修法内容。据了解,下一步,法工委将会同最高人民法院等有关方面,认真研究相关意见建议,结合四级法院审级职能定位改革试点推进情况,适时再次启动《民事诉讼法》修改工作。
“
这次《民事诉讼法》修改的条文,涉及司法确认、小额诉讼、简易程序、独任审理和在线诉讼,都属试点工作内容。但是,最终纳入修改后法律(为便于区分,以下简称“2021年《民事诉讼法》)的成果,既有试点行之有效的
例如,《试点实施办法》将司法确认的主体范围,从“人民调解委员会”扩展至“人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员”。但是,考虑到特邀调解只是人民法院内部机制,为了给未来的多元纠纷解决机制立法预留空间,“一读草案”规定“经依法设立的调解组织或者依法任职的调解员”调解达成的调解协议可以申请司法确认。
审议过程中,有的部门、专家提出,经法院确认的调解协议具有强制执行力,相关范围的扩大应当严格、谨慎。经向试点法院了解,绝大部分地区的调解员都加入了特定调解组织,极少以个人名义主持达成调解协议,因此,2021年《民事诉讼法》删除了“依法任职的调解员”的表述。
还比如,为了凸显小额诉讼程序的程序特点和制度优势,《试点实施办法》将之与简易程序、普通程序并列,单独就其适用条件、庭审方式、举证答辩、独立审限、文书简化做了规定。为便于试点期间操作,适用标准采“
不过,考虑到小额诉讼程序独立成“章”还需进一步论证,“一读草案”仍将之置于第十三章“简易程序”项下,恢复“
从上述两个例子可以看出,从《试点实施办法》到“一读草案”,再到二读审议和修法决定,此次《民事诉讼法》的修改过程,真正体现了高质量立法、全过程民主,发挥了人大在立法工作中的主导作用。
修法的调研论证、征求意见过程,也是全过程民主的生动注解。2021年上半年,最高人民法院会同立法机关广泛调研,在北京、上海、成都、郑州、武汉、杭州、宁波、南京、苏州召开多场调研论证会,书面收集意见建议500余条,研究形成17万字的修法论证材料。
修正草案形成前,最高人民法院将草案印发各高级人民法院征求意见,并明确要求就地组织征求辖区人大代表、政协委员、专家学者、律师代表意见。此外,还书面征求并吸收了中央政法委、最高人民检察院、司法部等各方面意见。
常委会第三十一次会议审议“一读草案”后,法工委将草案印发中央有关单位、各省(区、市)、基层立法联系点和部分全国人大代表等征求意见,并在“中国人大网”全文公布。11月10日,宪法法律委、监察和司法委员会、法工委联合召开座谈会,全面听取有关各方和专家学者意见。11月9日,宪法法律委逐条审议了修正草案,最高人民法院有关负责同志列席会议,并回答了提问。11月26日,法工委召开会议,邀请专家学者、律师代表和一线法官参加,共同评估了修正草案中主要制度规范的可行性、出台时机、社会效果和预期风险。11月30日、12月22日,宪法法律委再次研究审议了草案内容。
经过上述层层把关、严格审核,最终形成的修改决定吸纳了民意、汇集了民智、凝聚了共识,不可能有任何部门利益色彩,也不会给本位主义留存空间,也更有利于将人民群众需求、理论界诉求与实务界期盼的“
若论法院系统对试点和修法的“
从世界范围看,诉讼法律有审限规定的国家本就不多,且数我国最为严格。这个问题,过去大家只有模糊认识,缺乏实证比较。近5年来,世行营商环境评估显示,我国法院的司法程序效率指数在全球一直排名第1,说明我国的审判效率早就处于“
其实,单从个案来看,普通程序6个月、简易程序3月的审限并非不合理。但是,按现在司法实践,早就不存在“办完一个案,再办下一个”的理想状态。在上百宗未结案件中交替开展调解、送达、阅卷、听证、庭审、合议活动,加班熬夜写判决的“并线作业,多线作战”,才是中国法官工作常态。
在草案征求意见过程中,有同志抱怨此次修法侧重“简案快审”,未体现“繁案精审”。其实,只要到基层法院办几天案,就会发现,无论审判程序与审判组织的“绑定”程度,还是严格的诉讼流程和审限规定,整个民事诉讼制度最初的设计思路,都是按照“繁案精审”模式展开的,更适应30年前的案件数量、类型特点。进入新时代,案件总数逐年递增,类型结构更加多元,所以,繁简分流不仅势在必行,而且重点是在“分流”上开新局、辟新路,不能再在老路上“平均用力,空转程序”。
据统计,在“北上广”、长三角、珠三角地区许多法院,法官年人均办案数量普遍超过400件,个别地区已超500件。即使考虑案件繁简有别,这个平均值也远远超过了正常的办案饱和度。在中西部地区,重庆、成都、贵阳、西安等地法院办案数量也呈“井喷”曲线,中心城区法院人均办案均超过300件,贵阳市花溪区法院法官人均结案甚至高达1201件。部分边疆、山区、少数民族地区,虽然案件不多,但维稳综治、基层治理、普法服务等任务较重,法官要么长期驻村驻点,要么巡回长途跋涉,“事多人少”矛盾非常突出。
所以,真要论当务之急和本位主义,最应该推动修改的,其实是“审限”规定。可是,为了最大程度践行以人民为中心的司法理念,切实维护当事人诉讼权益,最高人民法院并未将审限改革纳入试点,也没有把实践呼声较高的“调解强制前置”列上修法议程。相反,为了凸显小额诉讼快捷、高效的程序优势,此次修法反而将其审限从三个月缩减为两个月。
是的,解决“人案矛盾”有很多“路”,但并非每条路都能在短期内走通。第一,在严控人员编制的大政策背景下,“增编加人”步履维艰。第二,“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”是迫切需求,可许多地方仍把“诉源治理”视为法院一家之事,“一站式”多元解纷机制效果再显著,其他各“元”也有一个发展过程,不能仅靠法院培育、扶持。第三,改革诉讼收费制度,实现“有升有降”,有望起到杠杆调节之效,可是,说“降”就人人叫好,谈“升”则群情激愤,完全忽视了诉讼费其实是由败诉方承担,并有“缓减免”举措兜底。综上,如果指望各方就诉讼收费、调解前置、增加编制、员额提比达成共识,再推动解决“人案矛盾”,结果恐将遥遥无期,期间亦会有更多勤劳敬业的“毛法官”因积劳成疾被送进急救室。
事实上,如果真能通过综合配套、系统集成,将绝大多数简单纠纷消解在诉讼之前,进入法院的都是“疑难杂症”,合议制“做主力”、普通程序“打头阵”的“繁案精审”形态,当然是理想的诉讼模式。但是,如果各类纠纷不分轻重繁简,“一股脑”涌向法院,就只能向制度变革要生产力,推动各类案件“
所以,此次试点和修改《民事诉讼法》的一个重要理论基础,就是“
否则,明明可以一人审理、快捷处理的案件,却要安排多人审理、繁琐程序,既浪费司法资源,也损害了真正有“精审”需求者的利益。明明可以繁简分流分道、精准匹配资源,如果要求审判人员平均用力、层层加压,一旦超过“临界点”和“饱和度”,只会导致“萝卜快了不洗泥”,案件质量总体偏低。明明可以一审终审、案结事了的简单纠纷,偏偏让当事人打了一审打二审、打了二审打再审,恐怕也很难称得上“司法为民”。
其实,只要充分保障当事人的
以试点法院北京市朝阳区人民法院为例。2021年1至10月,该院新收民事案件就已突破9万件,民事法官人均结案524.2件。在这样严峻的办案形势下,小额诉讼程序真正起到提速增效、便民利民的作用。一起74名当事人起诉要求某教育咨询公司退还培训费用,并支付违约金的案件,从立案到结案仅用了17天,当事人低成本、高效率解决了纠纷。过去,一些用人单位为拖欠给劳动者的赔偿,仲裁、一审、二审全不落下,而依托小额诉讼程序,劳动者可以更快兑现权益。试点以来,朝阳法院适用小额诉讼程序,审结劳动争议纠纷1128件,及时救助弱势人群。许多中小微企业也通过小额诉讼程序,追索到合同款项,纾解了经营困难。上述小额诉讼案件申诉量极低,且无一发改。从全国小额诉讼试点数据看,再审改发数也仅142件,再审发改率为0.01%。
那么,小额诉讼程序是否真会像某些担心者所言,成为银行、物业公司的“讨债工具”呢?试点情况表明:完全不会!首先,涉及银行、小贷公司“讨债”的案件,通常都伴随“一方当事人下落不明”情形,依法不得适用小额诉讼程序。其次,“讨债”类纠纷大多通过多元解纷机制诉前化解,法院普遍建立针对物业纠纷的示范性判决机制,实现“审理一件,化解一片”,实践中成讼率较低。最后,试点数据也不支持上述观点。试点以来,全国试点法院的小额诉讼案件类型比例是:服务合同纠纷24.53%;侵权类纠纷(侵害作品信息网络传播权纠纷、机动车交通事故责任纠纷居多)21.2%;买卖合同纠纷15.69%;金融借款合同纠纷(含信用卡纠纷)仅占13.67%。
实践需求和试点情况表明,只有把生动的繁简分流实践写入《民事诉讼法》,才有利于让普通百姓、弱势群体“接近正义”,才能真正实现普惠司法。
2021年《民事诉讼法》的一个重要特点,在于将尊重当事人诉讼权利的精神贯彻到每一个新增或修改条文中,不允许“能简则简,强制适用”,也未给“程序滥用,删繁就简”留下空间,辅之以最高人民法院今年出台的一系列加强制约监督、确保类案同判的配套措施,能够有效保障审判质效和当事人利益。
需要指出的是,尊重当事人的知情权、选择权,是以不妨碍其他当事人的诉讼权益为前提的。例如,第十六条的“经当事人同意”,仅对同意者自身产生效力。一方当事人不同意在线诉讼,不影响其他方当事人选择在线诉讼的权利,案件可以采取“同意方当事人线上、不同意方当事人线下”方式审理。一方当事人要求其他当事人及诉讼参与人在线下参与诉讼的,按照《人民法院在线诉讼规则》(法释〔2021〕12号)第五条第三款,应当提出具体理由。经人民法院审查,其理由成立的,可以将相应诉讼环节转为线下进行。
按照人民法院审判权力运行机制,涉及审判组织或程序类型转换的决策,内部都会走审批程序,独任法官不能任意驳回。需要“独转合”“小额转简易其他程序”“简转普”的,可能由独任法官提出,也可能由院庭长依个案监督职权提出,并指定合议庭审查。需要组成合议庭的,由合议庭审查后,以合议庭名义作出裁定。上述情形,试点法院已形成相对成熟的操作流程,不会有“自审自查自驳”的风险。
党的十八大以来,最高人民法院就全面落实司法责任制,已经印发22份指导性意见,细化了分案模式、审判组织、权责清单、监督职权、惩戒机制、履职保障,形成了“
2021年11月,最高人民法院印发的《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》(法发〔2021〕30号),明确要求对“
此外,考虑到民事级别管辖调整后,审判重心进一步下沉,基层人民法院也将受理5个亿以下标的额的案件,上述指导意见进一步要求,对于“
行文至此,必须强调,经过不断深化司法体制改革,人民法院各项工作已经实现机制重塑、流程再造、权责明晰,所以,我们的诉讼制度设计,应当以“
试点之前,有同志认为二审独任制的“口子”一旦放开,二审质效就可能受到影响。然而,试点数据表明:2020年1月至2021年9月底,试点法院二审独任制案件占比仅在20%左右,审判组织转换率为5.25%,提起再审率为1.48%,再审改发率0.08%,信访率1.16%,较二审合议制案件相应指标数分别低1.02、0.26、3.58个百分点,既未出现滥用现象,案件质量也未下滑。试点地区法官普遍反映,案件适用独任制后,审判责任完全由一人承担,反而倒逼他们审理案件更加审慎严谨,增强了责任意识和廉政风险防范意识。
事实上,对于案件二审能否用独任制审理,除法定条件外,法官会用自己的经验判断,并非“能用尽用”。以北京三中院2020年度的统计数据为例,上诉案件中,第一审适用简易程序的案件共8234件,这些案件原则上可以适用独任制,但第二审以合议庭结案的数量为4341件,独任制适用率仅为47.27%。数据面前,所谓“滥用”只是一个伪命题。
制度竞争是综合国力竞争的重要方面,制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。2021年《民事诉讼法》在程序设置上,更加立足中国国情,顺应时代发展,体现了鲜明的中国特色和制度优势。
2021年《民事诉讼法》第四十条、第四十一条,扩大了独任制的适用范围,明确普通程序、中级人民法院(含专门法院)第二审程序可以适用独任制,目的就是优化配置司法资源,分别发挥“独任制灵活高效、合议制民主议决”的制度优势,从审判组织安排上确保“简案快审,繁案精审”,推动资源投入与诉讼程序“匹配适当,精准施力”。
征求意见过程中,有同志认为,按照“一读草案”,简易程序适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单案件,普通程序独任制适用于“基本事实清楚、权利义务关系明确”的案件,上述标准不太明确,实践中也不易与普通程序合议制适用条件有效区分。
个人认为,民事诉讼实务中的问题,应当放在司法场景中解决,而非在理论真空中推导。“基本事实清楚”主要是指案件的核心和关键事实总体清楚,但需进一步查证部分事实细节或关联事实,相关事实的查明需要经过当事人补充举证质证、评估、鉴定、审计、调查取证等程序和环节。这类案件如果权利义务关系明确,就可以适用普通程序独任制。
试以民间借贷纠纷为例(司法实践比较复杂,仅作为识别案例,并非实务指引)。【情形1】双方当事人均认可借贷事实,并提供双方均认可的有效证据予以证明,但被告表示无力偿还的,适用
上述规定,从法律层面为人民法院推动在线诉讼、在线调解提供了制度依据,对于构建“中国特色、世界领先”的互联网司法新模式,推动现代科技从工具性运用向更深层次规则治理和制度构建迈进具有重要意义。
适应互联网时代特点,2021年《民事诉讼法》第九十五条将公告送达时间从
征求意见过程中,曾有同志提出,扩大司法确认程序适用范围,会不会导致确认案件数量激增。从试点情况看,2020年1月到2021年9月,试点法院诉前委派调解纠纷325.05万件,成功化解113.97万件,其中,申请司法确认24.84万件,占全部诉前委派调解纠纷数的7.6%,近80%的调解协议由当事人自动履行,并未出现司法确认数量激增情况,也说明试点举措一定程度上起到了“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的效果。随着我国多元纠纷解决机制相关立法进一步健全,依法设立的调解组织必将大有作为。
“
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